На протяжении последних лет в России реализуется курс на внедрение в процесс государственного управления современных инструментов стратегического планирования и управления, ориентированных на управление по результатам (программно-целевой подход). На программную структуру переходит процесс формирования федерального бюджета.

Переход на инновационную модель развития России возможен при условии модернизации подходов к организации управления, в т.ч. и в государственной сфере. В настоящее время значительная часть программных инициатив реализуется в рамках текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти, что сужает возможности для эффективного применения всех инструментов.

Управление программой Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 24.12.2012 N 2511-p (далее - Программа)[1], требует комплексного подхода, для чего в составе Программы выделена специальная подпрограмма № 11 «Управление развитием отрасли» (далее - Подпрограмма).

На реализацию целей Программы (2013-2020 гг.) запланировано более 6 067 миллиардов (!) рублей. Когда речь идет о триллионах рублей, вопросы контроля и оценки эффективности Программы приобретают особую актуальность. Тем более, что опыт нерационального использования финансовых средств на развитие здравоохранения уже имеется, начиная с непродуманных управленческих решений и кончая элементарной коррупцией и воровством (вспомните хотя бы многочисленные факты приобретения медицинского оборудования по завышенным ценам с соответствующими «откатами» и т.д., о чем неоднократно говорили представители СМИ и даже высшие руководители нашей страны.

Значительное число соисполнителей и максимальная вовлеченность региональных органов исполнительной власти в реализацию Программы говорит о критической важности вопросов межведомственной координации и выстраивания единого механизма управления для успешной реализации Программы. Это означает необходимость явного выделения функции управления и связанных с ней мероприятий в отдельную подпрограмму. При реализации государственной программы РФ «Развитие здравоохранения» целесообразно применение проектного подхода к управлению, формирование специализированных органов управления программой, выделение в отдельные мероприятия действий, направленных на создание и поддержку функционирования инструментов управления в здравоохранении.

В рамках реализации Программы необходимо создание эффективной системы информационно-аналитического обеспечения принятия решений. В условиях глобальной конкуренции (в т.ч. и конкуренции за привлечение и удержание человеческого капитала) необходимо существенно повысить возможности оперативного реагирования на изменение ситуации, максимально сократить сроки получения информации о ходе реализации Программы. Это возможно сделать только при выработке единой централизованной политики информационного обеспечения.

В рамках перехода на одноканальную модель финансирования медицинской помощи в системе ОМС должны быть созданы управленческие механизмы, определяющие развитие федеральных государственных учреждений. Большинство современных научно-исследовательских проектов носит межведомственный и междисциплинарный характер, таким образом, становится неактуальным деление учреждений по видам деятельности (образовательные, научные и лечебные) и, как следствие, управление видами деятельности. Необходимо рассматривать федеральные государственные учреждения как сосредоточение различных компетенций в рамках единого коллектива профессионалов. Для эффективной реализации научного потенциала каждое из учреждений должно иметь определенные цели, а также возможности для их достижения (инфраструктуру), объединенные в единую стратегию развития. По мере выработки указанных сценарных решений внутренняя структура Государственной программы будет претерпевать определенные изменения.

С учетом принятия Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации до 2025 года, Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года и в целях модернизации сферы здравоохранения, направленной на повышение эффективности и качества оказания медицинских услуг, с учетом перехода на «эффективный контракт», в 2013 году будут разработаны региональные программы развития здравоохранения, а также планы перспективного развития подведомственных Минздраву России, ФМБА, РАМН федеральных учреждений, осуществляющие медицинскую, научную и образовательную деятельность. Отдельной проблемой, согласно Концепции долгосрочного развития, является недостаточная приспособленность системы государственной статистики к целям управления инновационным развитием. Статистические данные, отражающие ключевые параметры инновационного развития, становятся доступными с лагом в несколько лет. Формы государственного статистического наблюдения позволяют оценить качество проводимых мероприятий, что особенно актуально для мероприятий, являющихся новыми для российской системы здравоохранения (например, паллиативная помощь). В связи с этим необходимо изменение аналитичности форм государственного статистического наблюдения, чтобы они могли быть в полной мере соотнесены с проводимыми в рамках реализации Государственной программы мероприятиями, отражали взаимное влияние проводимых мероприятий и порядков оказания медицинской помощи. В той же мере данная проблема относится и к аналитичности бюджетного процесса.

Как следствие, Программа, являясь основным управленческим документом развития здравоохранения в масштабах государства, может и должна быть поэтапно переструктурирована по мере формирования необходимых аналитических признаков в соответствии с утвержденной структурой Программы. Соответственно, предполагается в течение 2013-2014 годов пересмотр объемов и распределения средств, выделяемых на реализацию мероприятий Программы. Имеющиеся в настоящее время финансовые инструменты не позволяют выделять финансирование по отдельным мероприятиям Программы. Реализация мероприятий Государственной программы требует поэтапного повышения аналитичности финансовой структуры ее подпрограмм и возможного перераспределения финансовых потоков между мероприятиями в зависимости от их эффективности и влияния на достижение показателей Государственной программы.

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации политика государства, в т.ч. ориентирована на обеспечение эффективности системы государственного управления. Это особенно актуально в условиях усиливающейся глобальной конкуренции, которая также приобретает характер конкуренции не только в сфере бизнеса, но и в сфере систем государственного управления. В этой связи реализация масштабных инвестиционно-направленных государственных программ должна быть в высокой степени сопряжена с применением самых современных стандартов управления при их реализации.

Цели, задачи и показатели реализации Подпрограммы представлены в табл. 1.

Таблица 1

Цели, задачи и показатели реализации Подпрограммы «Управление развитием отрасли»

Для реализации Подпрограммы «Управление развитием отрасли» запланированы следующие мероприятия:

1) информационно-аналитическая поддержка реализации Государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»;

2) информатизация здравоохранения, включая развитие телемедицины;

3) реализация функций центральных аппаратов исполнителей Программы.

4)совершенствование статистического наблюдения в сфере здравоохранения.

Мероприятие 1. Информационно-аналитическая поддержка реализации Государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»

В деятельности здравоохранения основополагающее значение имеют системность соответствующих мероприятий, их нормативно-правовое, материально-техническое, информационно-аналитическое, технологическое, а также научное обеспечение. Реализация цели создания системы качественного и доступного здравоохранения эффективно достигается только при применении программно-целевого подхода.

Для оценки медико-социальной и экономической эффективности реализации Программы в деятельность органов управления и учреждений здравоохранения будут внедрены ключевые показатели эффективности. Важность и актуальность применения методов оценки эффективности затрат в здравоохранении очевидна и рассматривается в контексте перехода с механизма финансирования отрасли к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, когда эффективность использования имеющихся материальных ресурсов становится ключевым показателем эффективности функционирования системы.

Одним из важнейших факторов успешной реализации мероприятий Программы является их информационно-аналитическое обеспечение, основой которого являются формирование и эффективное использование информационных ресурсов, современных технических средств и информационных технологий в целях создания оптимальных условий для анализа текущего состояния и контроля хода выполнения Программы. Это необходимо для максимально полного удовлетворения информационных потребностей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Повышение качества и оперативности сбора, обработки и анализа информации во всех элементах системы здравоохранения (включая, в частности, информацию, необходимую в сфере медицинской науки, информацию о кадровом составе, информацию о состоянии рынка медицинских услуг, медицинской техники и лекарственных средств и др.), ее обобщение и предоставление в форме, удобной для оперативной выработки вариантов управленческих решений, являются основой создания и внедрения эффективно действующих системы контроля качества в сфере здравоохранения. Их внедрение, в частности, позволит осуществлять детальный и своевременный контроль деятельности медицинского персонала и состояния медицинской техники.

В качестве одного из главных элементов обеспечения качества оказываемой медицинской помощи следует рассматривать разработку профессиональными сообществами (ассоциациями) клинических рекомендаций (руководств), содержащих сведения по профилактике, диагностике, лечению конкретных заболеваний и синдромов, которые будут служить основой для разработки стандартов медицинской помощи, индикаторов качества лечебно-диагностического процесса. При этом должен быть обеспечен доступ специалистов к указанным информационным материалам. Получение новых результатов исследований, новых методик, информации об изменении цен, изменении лекарственной устойчивости (биоорганизмов), введение новых врачебных специальностей могут и должны учитываться при управлении нормативной базой (порядками) и являться основанием для пересмотра порядков, в т.ч. в части штатного расписания лечебно-профилактических учреждений.

Реализация данного мероприятия напрямую связана с построением эффективной системы принятия решений на основе систематического поступления информации об изменении факторов риска, информации о ходе реализации каждого из мероприятий, информации о действиях исполнителей и соисполнителей Программы. Важной составляющей данного мероприятия будет выстраивание системы прогнозирования и оценки рисков, в т.ч. системы построения долгосрочных и среднесрочных прогнозов развития системы здравоохранения и медицинской науки в мировом масштабе.

В рамках мероприятий будут осуществляться следующие основные функции:

1) сбор и систематизация статистической и аналитической информации о реализации мероприятий Программы;

2) проведение экспертизы проектов на всех этапах реализации Программы;

3) проведение независимой оценки показателей результативности и эффективности мероприятий Программы, их соответствия целевым индикаторам и показателям;

4) внедрение и обеспечение применения информационных технологий в целях управления реализацией Программы и контроля за ходом мероприятий Программы;

5) подготовка аналитической информации для принятия управленческих решений тактического и стратегического характера.

Мероприятие 2. Информатизация здравоохранения, включая развитие телемедицины

Существенным сдерживающим фактором в развитии здравоохранения является недостаточное применение современных информационных технологий. На настоящий момент уже реализованы процессы обобщения и предоставления в электронном виде на вышестоящий уровень агрегированной информации. При этом не в полной мере внедрены методы систематизации медицинской информации. Соответственно необходимо создание и применение алгоритмов аналитической обработки информации для целей управления в здравоохранении. Развитие отрасли сдерживают не в полной мере решенные проблемы информационной безопасности, связанные с соблюдением требований конфиденциальности личных данных пациентов и персональных данных о состоянии здоровья пациента.

Кроме этого, в медицинских организациях недостаточно широко используются современные информационно-телекоммуникационные технологии телемедицины. Существующие отдельные аппаратно-программные решения для телемедицины не носят системного характера, отсутствует единое информационное пространство телемедицины. Широкое внедрение телемедицины на основе единой технологической и технической политики позволит существенно повысить эффективность оказания первичной медико-санитарной помощи, путем проведения удаленного скрининга высокорисковых групп пациентов на уровне первичного звена, повышения качества диагностики социально значимых заболеваний на уровне первичного звена, повышения эффективности оказания скорой и неотложной медицинской помощи за счет использования технологии ГЛОНАСС, повышения доступности консультационных услуг медицинских экспертов для населения за счет использования телемедицинских консультаций.

Разработаны опытные образцы оборудования и программных средств для анализа реализации и прогнозирования выполнения работ по приоритетным направлениям развития здравоохранения, мониторинга и оценки эффективности управления бюджетными ресурсами, информационно-поисковых систем хранения и обработки мультимедийной информации, в т.ч. телемедицинской информации.

Созданы основы для создания электронной базы знаний в сфере здравоохранения. Имеются инновационные решения в области электронных образовательных курсов, систем поддержки принятия врачебных решений на основе базы знаний. Главной задачей в этой сфере в краткосрочной перспективе является масштабирование базы знаний и внедрение электронных образовательных курсов и систем поддержки принятия врачебных решений в повседневную деятельной медицинских работников.

Одновременно планируется решать задачу по созданию и масштабированию аппаратно-программных решений для оказания медицинских услуг медицинским работником на основе современных информационно-телекоммуникационных технологий. В настоящее время по результатам реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» и региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в медицинских организациях проведено существенное обновление парка медицинского оборудования. Современное медицинское оборудование имеет возможность представления информации в цифровом виде, что позволяет создавать автоматизированные рабочие места для медицинских специалистов различных профилей. Создание автоматизированных рабочих мест позволяет повысить точность и объективность диагностических исследований, снизить количество рутинных операций в повседневной деятельности медицинского работника, повысить оперативность и достоверность передачи медицинской информации о состоянии здоровья пациента между медицинскими работниками, в т.ч. между медицинским работниками разных медицинских организаций.

Успешное внедрение и применение информационно-коммуникационных технологий в сфере здравоохранения с учетом зарубежного опыта должно способствовать системной модернизации отрасли, достижению основных целей государственной политики в сфере здравоохранения, включая повышение доступности и качества медицинской помощи, предоставление возможности на новом качественном уровне проводить как планирование, так и контроль за использованием бюджетных средств, удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи, получение общей статистической картины по заболеваемости населения по всей стране, совершенствование квалификации медицинского персонала, повышение информированности граждан в вопросах здравоохранения.

Мероприятие 3. Реализация функций центральных аппаратов исполнителей Программы.

В значительной части, и в первую очередь, в области нормативного и правового регулирования, реализация мероприятий Программы осуществляется ответственным исполнителем Программы, соисполнителями Подпрограмм Государственной программы, в соответствии с параметрами утвержденной Государственной программы и в рамках установленной компетенции.

Важнейшим элементом реализации Программы является взаимосвязь планирования, реализации, мониторинга, уточнения и корректировки Программы. Управление развитием отрасли должно строиться в соответствии с ее структурой и обозначенными целями и задачами. Успешная реализация Программы возможна только при внедрении программно-целевого подхода к управлению. Для этого должна быть определена организационная структура управления реализацией Программы.

Должен быть определен состав участников управления. При этом структура и квалификация административно-управленческого персонала должны корреспондировать структуре Государственной программы. Представляется целесообразным проведение в Министерстве здравоохранения Российской Федерации реструктуризации, направленной на выделение ответственных профильных структурных подразделений в зависимости от тематики предлагаемых Подпрограмм.

В качестве административных функций этих структурных подразделений должна быть определена координация выполнения соответствующих мероприятий, мониторинг их реализации и контроль за реализацией мероприятий. Соответственно, должны быть разработаны планы работы указанных структурных подразделений на долгосрочный и краткосрочный период. В качестве показателя эффективности работы структурного подразделения должно выступать достижение значений целевых индикаторов, определенных Государственной программой.

В качестве исполнителей мероприятий Программы выступают также учреждения, подведомственные Министерству. Должны быть разработаны и утверждены программы развития подведомственных учреждений соответствующего профиля, отражающие, в т.ч., деятельность учреждений в рамках выполнения мероприятий Программы. Исходя из направлений деятельности, зафиксированных в программах развития, определяются цели и задачи, позволяющие установить этим учреждениям соответствующее государственное задание.

В рамках формирования государственного задания подведомственным учреждениям науки основная часть работ по данному направлению будет связана с совершенствованием существующих и формулированием новых порядков и стандартов оказания медицинской помощи. Решение поставленных задач будет осуществляться путем проведения аналитической, экспертной, исследовательской работы, результатом которой должна стать не только актуализация порядков и стандартов оказания медицинской помощи, но и разработка методического сопровождения по их применению в практическом здравоохранении.

Структура сети подведомственных Министерству учреждений должна быть изменена. Целесообразно создание системы головных научно-исследовательских институтов различных профилей. Головные НИИ будут курировать тематические направления научных исследований, являться координаторами научных исследований, а также будут формировать профильные программы исследований. В рамках этой деятельности головные НИИ могут руководить не только своими штатными специалистами, но и формировать сообщество профильных специалистов вне зависимости от ведомственной принадлежности.

Для подведомственных учреждений должны быть определены индикаторы эффективности их деятельности, а также критерии эффективности деятельности руководителя. Требует изменения действующая система мотивации руководителей учреждений. Она должна быть направлена на повышение эффективности основного вида деятельности учреждения, для осуществления которого это учреждение создано.

Мероприятие 4. Совершенствование статистического наблюдения в сфере здравоохранения.

Для оценки происходящих в здравоохранении преобразований требуется создание единой автоматизированной статистической информационной системы для чего необходима разработка научно обоснованной системы статистических показателей и научная организация статистического наблюдения.

Система статистических показателей является единой для всех уровней управления, обеспечивается единой методологией их исчисления. Она призвана обеспечить получение информации, которая будет характеризовать состояние и развитие здравоохранения на всех уровнях управления.

Получение необходимых данных о количественных и качественных значениях статистических показателей должно изменяться в соответствии с требованиями системы статистических наблюдений.

Совершенствование статистического наблюдения обеспечит повышение содержательности, достоверности и оперативности отчетных данных на основе статистической отчетности или данных мониторингов.

Основной целью системы отчетных показателей является контроль за проведением, выполнением и достижением целевых индикаторов.

Программный подход позволит проводить целевой комплекс мероприятий по совершенствованию системы статистического наблюдения - от постановки вопросов до разработки конкретных форм отчетности.

В настоящее время уже разработаны некоторые основные направления совершенствования системы статистического наблюдения: это формирование на базе системы статистических показателей деятельности здравоохранения перечня важнейших мероприятий по наблюдению за ходом реализации госпрограммы.

Последовательность этапов разработки и реализации совершенствования статистического наблюдения:

1. Необходимо определить перечень показателей, для сплошного наблюдения, а также перечень показателей и объектов статистического наблюдения; информация по ним может быть получена при помощи выборочного наблюдения и единовременного учета.

2. Разработка и внедрение форм отчетности для сплошного наблюдения, а также программ и форм выборочного наблюдения и математического аппарата для распространения данных выборочного наблюдения на всю совокупность объектов.

3. Оснащение медицинских организаций средствами вычислительной техники и современными программами обработки информации.

Источник: журнал «Главный врач» № 7/2013

• Развитие здравоохранения Российской Федерации: проблемы и пути их решения
• Развитие здравоохранения Российской Федерации: результаты реализации государственной программы за 2015 год
• Развитие здравоохранения Российской Федерации: методика оценки эффективности государственной программы
• Развитие российского здравоохранения в долгосрочной перспективе
• Развитие здравоохранения РФ: статистические показатели государственной программы
• Развитие российского здравоохранения: информация для руководителей медицинских организаций
• Развитие российского здравоохранения и инновационные методы диагностики, профилактики и лечения
• Развитие российского здравоохранения и первичной медико-санитарной помощи
• Развитие российского здравоохранения в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года
• Развитие здравоохранения РФ: методы управления государственной программой
• Развитие здравоохранения: государственная программа Российской Федерации
• Программы в области здравоохранения