Татарников М.А. НИИ общественного здоровья и управления здравоохранением ММА им. И.М Сеченова

ФЦП в области охраны здоровья населения стимулируют участие субъектов РФ в решении проблем здравоохранения на своих территориях на основе софинансирования или принятия и реализации собственных аналогичных программ.

В настоящее время создана нормативно-правовая и методологическая база, определяющая правила рассмотрения, утверждения и финансирования ФЦП. В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

1. отбор проблем для программной разработки;
2. принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;
3. экспертиза и оценка целевой программы;
4. утверждение целевой программы;
5. управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Согласно действующему законодательству инициаторами постановки проблем в области здравоохранения для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Однако, как правило, в этом качестве выступает Минздравсоцразвития России и подведомственные ему учреждения.

Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

• значимость проблемы;
• невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки и необходимость государственной поддержки для ее решения;
• принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных достижений;
• необходимость координации межотраслевых связей для решения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне учитываются приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, результаты анализа экономического и социального состояния страны. В соответствии с утвержденным порядком предложения должны содержать:

• наименование проблемы и анализ причин ее возникновения;
• возможные способы решения проблемы;
• потребность в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, внебюджетные средства);
• предварительную оценку социально-экономической эффективности и последствий от реализации программы;
• государственных заказчиков и разработчиков целевой программы, срок и стоимость подготовки целевой программы.

Министерство экономического развития (МЭР) совместно с Минфином России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе прогнозов социально-экономического развития страны подготавливает предложения по решению данной проблемы программными методами на федеральном уровне и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика.

Государственный заказчик несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы, подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы. Государственным заказчиком ФЦП в области охраны здоровья населения выступает, как правило, Минздравсоцразвития России.

Целевая программа состоит из следующих разделов:

• содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;
• основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
• система программных мероприятий;
• ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ и с распределением расходов по регионам страны);
• механизм реализации программы;
• организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
• оценка эффективности программы;
• паспорт целевой программы.

К проекту целевой программы прилагаются пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и, при необходимости, соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов РФ, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ.

МЭР и Министерство финансов РФ оценивают представленный проект целевой программы, обращая при этом особое внимание на:

• приоритетный характер проблемы, предлагаемой для программного решения;
• обоснованность и комплексность программных мероприятий, сроки их реализации;
• необходимость привлечения внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов РФ для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет централизованных ресурсов;
• эффективность механизма осуществления программы;
• социально-экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы.

МЭР с участием Министерства финансов подготавливает заключение по проектам целевой программы и предварительной бюджетной заявки. С учетом замечаний и предложений государственный заказчик целевой программы совместно с ее разработчиками производит доработку проекта программы. Доработанный проект целевой программы повторно направляется в МЭР.

В случае положительной оценки МЭР по согласованию с Минфином России представляет проект целевой программы на утверждение в Правительство РФ.

Целевые программы и государственные заказчики утверждаются Правительством РФ. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и ответственны за реализацию федеральных целевых программ. Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик - координатор, определяемый Правительством РФ.

Формы и методы организации управления реализацией целевой программы определяются государственным заказчиком. Текущее управление ФЦП по охране здоровья населения осуществляется дирекцией, формируемой государственным заказчиком, возглавляемой одним из заместителей Министра здравоохранения РФ, ответственного за выполнение целевой программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе.

МЭР с участием заинтересованных органов государственной власти организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование финансовых средств и конечные результаты программы.

В настоящее время основной действующей ФЦП в области здравоохранения является программа "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 годы)", включающую в себя подпрограммы "Сахарный диабет", "Туберкулез", "ВИЧ-инфекция", "Онкология", "Инфекции, передаваемые половым путем", "Вирусные гепатиты", "Психические расстройства", "Артериальная гипертония" и "Вакцинопрофилактика", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10.05.2007 N 280 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 18.02.2008 N 95, от 02.06.2008 N 423, от 09.04.2009 N 319). Программа является важнейшей составляющей частью национального приоритетного проекта «Здоровье».

Характеристика проблемы, на решение которой направлена программа

Федеральная целевая программа "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 годы)" (далее - Программа) разработана в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11.12.2006 N 1706-р, перечнем социально значимых заболеваний, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 715, порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 594.

Необходимость подготовки и реализации Программы вызвана рядом факторов социально-экономического характера, влияющих на снижение качества жизни населения, в том числе чрезмерными стрессовыми нагрузками, снижением уровня санитарно-гигиенической культуры, а также все еще высокими показателями заболеваемости, инвалидности и смертности, несмотря на реализацию федеральной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 годы)".

Доля осложнений при сахарном диабете составляет в настоящее время 35 процентов. Ампутации конечностей проводились у 1 процента больных. Всего впервые в течение года инвалидами вследствие сахарного диабета были признаны 38,6 тыс. человек.

Заболеваемость туберкулезом в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний составляет в настоящее время 1515 случаев на 100 тыс. человек, смертность - 153,4 случая на 100 тыс. человек, доля случаев прекращения бактериовыделения - 73,5 процента, смертность от туберкулеза - 22,6 случая на 100 тыс. населения.

Число вновь зарегистрированных случаев заражения ВИЧ-инфекцией достигло 37,7 тыс. случаев, в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний - 2 тыс. случаев, доля ВИЧ-инфицированных беременных женщин, включенных в программу профилактики заражения ВИЧ-инфекцией новорожденных, составила 75 процентов.

Доля больных с визуальными локализациями злокачественных новообразований, выявленных на I и II стадиях заболевания, в общем числе больных с визуальными локализациями опухоли составляет 67,6 процента, доля умерших от злокачественных новообразований в течение года с момента установления диагноза в числе больных, впервые взятых на учет в предыдущем году, - 31,6 процента, смертность от злокачественных новообразований на 100 тыс. населения составляет у мужчин 186,8 случая, у женщин - 93,5 случая.

Заболеваемость сифилисом составляет 72 случая на 100 тыс. населения, в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний - 176,6 случая на 100 тыс. человек, заболеваемость детей сифилисом - 21,2 случая, гонореей - 23,4 случая на 100 тыс. детского населения. Вместе с тем доля специализированных медицинских учреждений, осуществляющих мониторинг изменчивости возбудителей инфекций, передаваемых половым путем, в общем числе учреждений дерматовенерологического профиля составляет 15 процентов. Общее число подростковых специализированных центров профилактики и лечения инфекций, передаваемых половым путем, не превышает 12 в целом по стране.

Заболеваемость острыми вирусными гепатитами B и C составляет в настоящее время 8,6 и 4,5 случая на 100 тыс. населения соответственно, хроническими вирусными гепатитами B и C - 51,4 случая на 100 тыс. населения.

Доля пациентов, охваченных бригадными формами оказания психиатрической помощи, в общем числе наблюдаемых пациентов составляет 5 процентов, доля пациентов, нуждающихся в стационарной психиатрической помощи, в общем числе наблюдаемых пациентов - 16 процентов. При этом средняя продолжительность лечения больного в психиатрическом стационаре составляет 75,6 дня, а доля повторных в течение года госпитализаций в психиатрический стационар - 20 процентов.

Заболеваемость сосудистыми расстройствами головного мозга (цереброваскулярные болезни, включая инсульт) вследствие артериальной гипертонии составляет 5776 случаев на 100 тыс. населения, а смертность от сосудистых расстройств головного мозга (цереброваскулярные болезни, включая инсульт) вследствие артериальной гипертонии - 325 случаев на 100 тыс. населения.

Сохраняется 95-процентный охват детей профилактическими прививками. Заболеваемость дифтерией, корью составляет в настоящее время 0,25 и 1,6 случая на 100 тыс. населения соответственно.

Основные цели и задачи программы, срок ее реализации, а также целевые индикаторы и показатели

Целями Программы являются снижение заболеваемости, инвалидности и смертности населения при социально значимых заболеваниях, увеличение продолжительности и улучшение качества жизни больных, страдающих этими заболеваниями.

Задачами Программы являются:

1. совершенствование методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при социально значимых заболеваниях;
2. разработка и внедрение современных методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при социально значимых заболеваниях на основе передовых технологий;
3. строительство и реконструкция специализированных медицинских учреждений.

В рамках Программы предусматривается осуществить комплекс взаимоувязанных мероприятий по профилактике, диагностике, лечению и реабилитации при социально значимых заболеваниях на протяжении всего срока реализации Программы.

Механизм реализации программы

Государственным заказчиком - координатором Программы является Минздравсоцразвития России, государственными заказчиками Программы - Минздравсоцразвития России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба исполнения наказаний и Российская академия медицинских наук.

Реализация Программы осуществляется на основе государственных контрактов, заключаемых государственными заказчиками с исполнителями мероприятий Программы в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации по соответствующим региональным (муниципальным) программам (планам).

Взаимодействие государственных заказчиков с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе соглашений.

Реализация Программы в субъектах РФ осуществляется путем выполнения комплекса мероприятий, направленных на снижение заболеваемости социально значимыми заболеваниями, совершенствование методов их профилактики и ранней диагностики, обеспечение качества лечения и реабилитации.

Для управления реализацией мероприятий Программы создается координационный совет (далее - совет), формируемый из должностных лиц государственного заказчика - координатора Программы, государственных заказчиков Программы и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Совет осуществляет следующие функции:

• вырабатывает предложения по тематике и объемам финансирования заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в рамках Программы;
• рассматривает материалы о ходе реализации мероприятий Программы;
• организует проверки выполнения мероприятий Программы, целевого и эффективного использования средств, выделяемых на их реализацию;
• подготавливает рекомендации по эффективному выполнению мероприятий Программы с учетом хода реализации Программы и тенденций социально-экономического развития РФ;
• выявляет научные, технические и организационные проблемы в ходе реализации Программы;
• рассматривает результаты экспертизы проектов и мероприятий, предлагаемых для реализации в очередном финансовом году, в части их содержания и стоимости.

Совет утверждает разработанные государственными заказчиками:

- детализированные организационно-финансовые планы реализации мероприятий Программы;

- показатели мониторинга реализации мероприятий Программы.

Совет возглавляет заместитель Минздравсоцразвития России. Положение о совете и его состав утверждаются Министром здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Минздравсоцразвития России:

• осуществляет контроль деятельности государственных заказчиков Программы;
• подготавливает проекты нормативных правовых актов Правительства РФ, необходимых для выполнения Программы;
• ежегодно при необходимости уточняет механизм реализации Программы, целевые индикаторы и показатели, расходы на реализацию мероприятий Программы;
• подготавливает с учетом хода реализации Программы в текущем году и представляет в установленном порядке в МЭР сводную бюджетную заявку на финансирование мероприятий Программы в очередном финансовом году;
• ежеквартально представляет в МЭР статистическую, справочную и аналитическую информацию о ходе реализации Программы в целом, данные мониторинга реализации мероприятий Программы;
• представляет ежегодно, до 1 февраля, в МЭР и Минфин России по установленной форме доклад о ходе работ по Программе, достигнутых результатах и об эффективности использования финансовых средств;
• инициирует при необходимости экспертные проверки хода реализации отдельных мероприятий Программы;
• вносит в МЭР и Минфин России предложения о корректировке мероприятий по реализации Программы либо о прекращении ее выполнения;
• по завершении Программы представляет в МЭР и Минфин России доклад о выполнении Программы и об эффективности использования финансовых средств за весь период ее реализации.
• Государственные заказчики Программы:
• осуществляют текущее управление реализацией Программы;
• составляют детализированный организационно-финансовый план реализации мероприятий Программы;
• в случае сокращения объема финансирования мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета разрабатывают дополнительные меры по привлечению средств внебюджетных источников для достижения результатов, характеризуемых целевыми индикаторами Программы, а также при необходимости разрабатывают в установленные сроки предложения по их корректировке;
• вносят предложения об уточнении целевых индикаторов и показателей, расходов на реализацию мероприятий Программы и подпрограмм, а также о совершенствовании механизма ее реализации;
• обеспечивают эффективное использование средств, выделяемых на реализацию Программы;
• организуют ведение ежеквартальной отчетности по реализации Программы и подпрограмм, а также мониторинг осуществления программных мероприятий;
• организуют экспертные проверки хода реализации отдельных мероприятий Программы и подпрограмм;
• осуществляют управление деятельностью исполнителей мероприятий Программы в рамках выполнения программных мероприятий;
• осуществляют отбор на конкурсной основе исполнителей работ (услуг), поставщиков продукции по каждому мероприятию Программы и подпрограмм, а также заключение государственных контрактов (договоров);
• организуют применение информационных технологий в целях управления и контроля реализации Программы, обеспечивают размещение в сети Интернет текста Программы, нормативных правовых актов, методических материалов в части управления реализацией Программы и контроля выполнения ее мероприятий, а также материалов о ходе и результатах реализации Программы;
• согласуют с государственным заказчиком - координатором Программы и основными заинтересованными участниками Программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования;
• ежеквартально представляют государственному заказчику - координатору Программы статистическую, справочную и аналитическую информацию о ходе реализации мероприятий Программы;
• при необходимости представляют государственному заказчику - координатору Программы предложения о продлении срока либо о прекращении реализации Программы;
• представляют ежегодно, до 25 января, государственному заказчику - координатору Программы по установленной форме доклад о ходе реализации Программы, достигнутых результатах и об эффективности использования финансовых средств.

Оценка социально-экономической эффективности программы

Оценка эффективности реализации Программы проводится на основе сравнения с данными за 2005 год и с учетом необходимости достижения следующих показателей:

снижение доли осложнений при сахарном диабете до 28 процентов;

увеличение средней продолжительности жизни мужчин, больных сахарным диабетом I типа, до 55,3 года, женщин - до 59,1 года;

увеличение средней продолжительности жизни мужчин, больных сахарным диабетом II типа, до 71,5 года, женщин - до 73,5 года;

снижение заболеваемости туберкулезом в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний до 1495 случаев на 100 тыс. человек;

увеличение показателя абациллирования больных туберкулезом, состоявших на учете на конец года, до 35,9 процента;

снижение смертности от туберкулеза до 17,8 случая на 100 тыс. населения, в том числе в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний - до 140 случаев на 100 тыс. человек;

снижение числа вновь зарегистрированных в течение года случаев заражения ВИЧ-инфекцией до 31 тыс. случаев, в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний - до 1,6 тыс. случаев;

увеличение доли ВИЧ-инфицированных беременных женщин, включенных в программу профилактики заражения ВИЧ-инфекцией новорожденных, до 98 процентов;

улучшение показателей, характеризующих раннее выявление злокачественных новообразований, в том числе увеличение доли больных с визуальными локализациями опухоли, выявленных на I и II стадиях заболевания, до 73,1 процента;

снижение доли больных, умерших от злокачественных новообразований в течение года с момента установления диагноза, в числе больных, впервые взятых на учет в предыдущем году, до 27,8 процента;

снижение смертности от злокачественных новообразований у мужчин до 171,6 случая на 100 тыс. населения, у женщин - до 90,1 случая на 100 тыс. населения;

снижение заболеваемости сифилисом до 50,1 случая на 100 тыс. населения, в том числе в исправительных учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний - до 150 случаев на 100 тыс. человек;

снижение заболеваемости детей сифилисом до 7,2 случая на 100 тыс. детского населения;

снижение заболеваемости детей гонореей до 10,2 случая на 100 тыс. детского населения;

увеличение доли специализированных медицинских учреждений, осуществляющих мониторинг изменчивости возбудителей инфекций, передаваемых половым путем, в общем числе учреждений дерматовенерологического профиля до 60 процентов;

увеличение количества подростковых специализированных центров профилактики и лечения инфекций, передаваемых половым путем, до 55;

снижение заболеваемости острым вирусным гепатитом B до 2,7 случая на 100 тыс. населения;

снижение заболеваемости острым вирусным гепатитом C до 3,8 случая на 100 тыс. населения;

снижение заболеваемости хроническими вирусными гепатитами B и C до 36 случаев на 100 тыс. населения;

увеличение доли пациентов, охваченных бригадными формами оказания психиатрической помощи, в общем числе наблюдаемых пациентов до 41 процента;

снижение доли пациентов, нуждающихся в стационарной психиатрической помощи, в общем числе наблюдаемых пациентов до 14,5 процента;

снижение средней продолжительности лечения больного в психиатрическом стационаре до 73,9 дня;

снижение доли повторных в течение года госпитализаций в психиатрический стационар до 17,5 процента;

снижение заболеваемости населения цереброваскулярными болезнями до 4680 случаев на 100 тыс. населения;

снижение смертности населения от цереброваскулярных болезней до 270 случаев на 100 тыс. населения;

увеличение числа впервые выявленных больных артериальной гипертонией до 1000 тыс. человек в год;

увеличение числа лиц, обученных в школах здоровья для больных артериальной гипертонией до 1400 тыс. человек в год;

сохранение 95-процентного уровня охвата детей профилактическими прививками;

снижение заболеваемости дифтерией до 0,16 случая на 100 тыс. населения;

исключение случаев возникновения заболеваний полиомиелитом;

снижение заболеваемости корью до 0,8 случая на 100 тыс. населения.

Предполагается, что общий экономический эффект от реализации мероприятий Программы будет достигнут за счет снижения заболеваемости, инвалидности и смертности населения при социально значимых заболеваниях.

Социальная эффективность реализации мероприятий Программы будет выражена в улучшении качества и увеличении продолжительности жизни больных, сохранении трудового потенциала, формировании основ здорового образа жизни, снижении социальной и психологической напряженности в обществе вследствие угрозы распространения социально значимых заболеваний.
Источник: Вопросы экономики и управления для руководителей здравоохранения. – 2009. – № 10 - С. 3-10.

Примечание. Постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 N 1640 утверждена новая государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения». О целях, структуре, направлениях и сроках реализации новой государственной программы см. в статье Развитие здравоохранения: государственная программа Российской Федерации

• Развитие здравоохранения Российской Федерации: проблемы и пути их решения
• Развитие здравоохранения Российской Федерации: результаты реализации государственной программы за 2015 год
• Развитие здравоохранения Российской Федерации: методика оценки эффективности государственной программы
• Развитие российского здравоохранения в долгосрочной перспективе
• Развитие здравоохранения РФ: статистические показатели государственной программы
• Развитие российского здравоохранения: информация для руководителей медицинских организаций
• Развитие российского здравоохранения и инновационные методы диагностики, профилактики и лечения
• Развитие российского здравоохранения и первичной медико-санитарной помощи
• Развитие российского здравоохранения в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года
• Развитие здравоохранения РФ: программно-целевой подход
• Развитие здравоохранения РФ: методы управления государственной программой
• Развитие здравоохранения: государственная программа Российской Федерации